作者：吴永高冼春雷
煤矿项目开发事关国家能源安全、经济社会发展和生态环境保护，受到国家有关机关的严格监管。煤矿项目前期的行政审批手续，是煤矿项目建设和生产的基础和前提，是煤矿项目依法依规运营的重要保障。笔者根据煤矿建设项目管理相关法律法规政策，结合近年来行政机关简政放权背景下项目前期审批管理改革，对煤矿建设项目前期行政审批中的合法性要点进行梳理解析，以期为煤矿建设项目的依法依规开展提供参考。
一、煤炭矿区总体规划的编制和审批
依据《中华人民共和国煤炭法》等相关法律法规的规定，煤炭资源勘查开发必须首先编制矿区总体规划。经批准的煤炭矿区总体规划，是矿区煤炭资源开发的指导性文件，是煤炭矿业权设置、煤矿项目核准、建设、生产的基本依据。
（一）矿区总体规划的编制
1、规划编制主体
煤炭矿区总体规划由省级发展改革委委托具有甲级煤炭工程咨询资质的单位编制。
2、规划主要内容
煤炭矿区总体规划设计文件应当包括下列内容：（一）规划编制的依据、指导思想和原则；（二）矿区概况，包括矿区位置、资源条件、勘查程度等；（三）矿区开发目的和必要性，矿区开发对地区经济社会发展的作用和意义，煤炭市场前景和产品竞争力；（四）矿区开发企业基本情况，生产和在建矿区应当说明矿区生产开发现状；（五）矿区和井（矿）田范围确定依据，井田划分的技术经济比较；（六）矿井（露天矿）建设规模、服务年限、开拓方式、井口位置和工业场地；（七）矿区建设规模、均衡生产服务年限、煤炭资源补充勘查意见和矿井建设顺序；（八）煤炭洗选加工，包括煤质特征、原煤可选性、产品利用方向、煤炭洗选加工及布局等；（九）矿区与煤伴生资源、煤层气（煤矿瓦斯）、矿井水和煤矸石等资源综合开发利用方案；（十）外部建设条件，矿区铁路、公路、供电电源及供电方案、供水水源及供水方式、通讯等；（十一）矿区总平面布置及辅助设施，包括矿区地面布置、建设用地、防洪排涝等；（十二）矿区安全生产分析与灾害防治等；（十三）矿区环境保护、水土保持和节能减排等；（十四）矿区劳动定员和矿区静态总投资；（十五）规划矿井（露天矿）基本特征表、勘查程度图、井（矿）田划分图、矿区及井（矿）田拐点坐标表。
3、同步开展规划环评
根据《环境影响评价法》《规划环境影响评价条例》（国务院令第号）等规定，煤炭矿区总体规划要依法进行环境影响评价，对规划实施后可能造成的环境影响作出分析、预测和评估，提出预防或减缓不利影响的对策措施。年生态环境部、国家发展改革委、国家能源局联合发布的《关于进一步加强煤炭资源开发环境影响评价管理的通知》（环环评〔〕63号）强调，发展改革部门在组织编制煤炭矿区总体规划时，应根据法律法规要求，同步组织开展规划环评工作，编制环境影响报告书。负责编制规划的发展改革部门在报批煤炭矿区总体规划草案前，应将规划环评文件报送与规划审批部门同级的生态环境主管部门，并抄送负责审批规划的发展改革部门。
（二）矿区总体规划的审批
1、关于审批权限
资源储量为中型、规划总规模万吨／年及以上的矿区，其总体规划由矿区所在省级发展改革委会同省级煤炭行业管理等部门提出审查意见后，报国家发展改革委审批。煤炭资源储量为小型、规划总规模万吨／年以下的矿区，其总体规划由省级发展改革委审批，报国家发展改革委备案。
2、关于审批程序
审批机关在受理矿区总体规划后，应当委托有资质的评估机构进行评估或者组织专家评审。评估机构在进行评估时，可要求规划申报单位就有关问题进行说明。对于可能会对公众利益造成重大影响的矿区，省级发展改革委在报批矿区总体规划前，应当采取适当方式征求公众意见。审批机关对同意批复的矿区总体规划，应当向规划申报单位下达批复文件，同时抄送相关行政机关。
（三）矿区总体规划的修改
已批准的矿区总体规划，矿区范围、井（矿）田划分和建设规模发生较大变化的，应编制矿区总体规划（修改版），明确矿区总体规划修改内容，并按照上述程序重新报批。
矿区总体规划（修改版）申报时间距原规划批复时间原则上不少于五年。评估或者评审矿区总体规划（修改版），应当对矿区总体规划修改内容作出评价。
二、煤矿建设项目核准及前置文件
我国对关系国家安全、涉及全国重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益等企业投资项目，实行核准管理，煤矿项目属于《政府核准的投资项目目录》范围。项目核准作为煤矿建设项目审批中的重要环节，是煤矿项目开工建设的前置条件。在办理煤矿项目核准程序前，需要完成多项前期工作。近年来，随着行政机关简政放权、“放管服”改革的推进，煤矿项目核准程序不断优化，前置文件得到了精简。
（一）煤矿建设项目已取消“路条”性文件
《国家发展和改革委员会、国土资源部、建设部、安全监管总局、煤矿安监局关于加强煤炭建设项目管理的通知》（发改能源〔〕号）规定，在国家规划矿区内开展煤炭项目前期工作时，可就项目是否符合国家煤炭发展规划和产业政策等问题，向国家发展改革委提出咨询，国家发展改革委将依据有关规定出具咨询复函。
管理实践中，省级发展改革委根据项目核准权限，也要求煤矿建设项目开展前期工作时，向省级发展改革委提出咨询并取得复函。
年《国家能源局关于深化能源行业投融资体制改革的实施意见》（国能法改〔〕88号）要求，精简能源投资项目核准前置许可，各级能源项目核准机关一律不得设置任何项目核准的前置条件，不得发放同意开展项目前期工作的“路条”性文件。
（二）煤矿项目核准办事指南要求的报批文件
据国家发展改革委、国家能源局官方网站公布的煤矿项目核准办事指南，煤矿项目核准申请材料包括:项目核准请示文件、对项目社会稳定风险评估报告的意见及评估报告、项目申请报告、建设用地预审与选址意见书。
1、项目核准请示文件
煤矿项目核准请示文件可由省级发展改革部门（或省级政府指定的煤炭投资主管部门）转报，或计划单列企业集团、中央管理企业直接报送。
2、社会稳定风险评估报告
《国家发展改革委重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法》（发改投资（）号）规定，在向国家发展改革委报送项目申请报告的申报文件中，应当包含对该项目社会稳定风险评估报告的意见，并附社会稳定风险评估报告。评估主体作出的社会稳定风险评估报告是国家发展改革委核准或者核报国务院核准项目的重要依据。
3、项目申请报告
企业办理项目核准手续，应当按照国家有关要求编制项目申请报告。项目申请报告可以由项目单位自行编写，也可以由项目单位自主委托具有相关经验和能力的工程咨询单位编写。
4、用地预审意见和选址意见
国土资源部出具的用地预审意见是项目核准申请报告的必备文件。以划拨方式提供国有土地使用权的，建设单位在报送核准前，还应当向城乡规划主管部门申请核发选址意见书。《自然资源部关于以“多规合一”为基础推进规划用地“多审合一、多证合一”改革的通知》（自然资规〔〕2号）规定，将建设项目选址意见书、建设项目用地预审意见合并，自然资源主管部门统一核发建设项目用地预审与选址意见书。
（三）其他前置要件
1、产能置换方案及批复
《国务院关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》（国发〔〕7号）规定，从年起，3年内原则上停止审批新建煤矿项目、新增产能的技术改造项目和产能核增项目；确需新建煤矿的，一律实行减量置换。
《国家发展改革委国家能源局国家煤矿安全监察局关于实施减量置换严控煤炭新增产能有关事项的通知》（发改能源〔〕号）规定，煤矿项目申请核准时，需提供产能置换方案，由项目核准机关按要求进行审核。
《国家能源局关于有序推进煤矿项目核准建设投产工作的通知》（国能发煤炭〔〕84号）规定，坚持产能置换长效机制，继续将产能置换作为煤炭行业基本产业政策，通过市场化手段推进产业结构调整、布局优化。年起，煤炭产能置换的规模比例、指标折算系数及认定情形等要求仍按现有规定执行。各级发展改革委（能源局）、煤炭行业管理部门不得核准（审批）不符合产能置换等产业政策要求的煤矿项目。
2、煤矿项目安全核准文件
安全核准是煤矿建设项目核准的前置条件之一，主要解决煤矿建设项目是否具备建设开发安全条件问题。《国务院办公厅关于加强煤炭行业管理有关问题的意见》（国办发〔〕49号）规定，发展改革委核准重大煤炭建设项目，要征求安全监管总局和煤矿安监局的意见，煤矿安监局负责对项目进行安全核准。
煤矿项目建设单位将项目申请报告书及核准所需的支持性文件，逐级报至国家发展改革委（国家能源局）后，国家发展改革委向国家煤矿安全监察局（已更名为国家矿山安全监察局）发出征求安全核准意见函，国家矿山安全监察局在收到国家发展改革委征求安全核准意见函后开展审核工作。国家矿山安全监察局完成审核工作后，将安全核准意见反馈至国家发展改革委。
（四）煤矿项目核准权限及核准效力
1、煤矿项目核准权限划分
根据《政府核准的投资项目目录（年本）》规定，国家发展改革委负责国家规划矿区内新增年生产能力万吨及以上煤炭开发项目核准，并报国务院备案；国家能源局负责国家规划矿区内新增年生产能力万吨及以上、万吨以下煤炭开发项目核准；国家规划矿区内的其余煤炭开发项目和一般煤炭开发项目由省级政府核准。
2、项目核准效力及核准变更的情形
煤矿项目自核准机关出具项目核准文件２年内未开工建设，需要延期开工建设的，项目单位应当在2年期限届满的30个工作日前，向项目核准机关申请延期开工建设。项目核准机关应当自受理申请之日起30个工作日内，作出是否同意延期开工建设的决定，并出具相应文件。开工建设只能延期一次，期限最长不得超过1年。在2年期限内未开工建设也未按照规定向项目核准机关申请延期的，项目核准文件自动失效。
企业拟变更已核准项目的建设地点，或者拟对建设规模、建设内容等作较大变更的，应当向核准机关提出变更申请。核准机关应当自受理申请之日起20个工作日内，作出是否同意变更的书面决定。
三、煤矿建设项目前期审批其它主要要件
煤矿建设项目前期行政审批要件较多，除了上述项目核准及前置文件以外，在煤矿项目开工建设前，建设单位还应完成其它各项审批手续办理工作。
（一）取得采矿许可证
1、发证权限
长期以来我国煤炭矿业权出让实行部、省两级审批发证，《国土资源部关于规范勘查许可证采矿许可证权限有关问题的通知》（国土资发〔〕号）按照井田储量对部、省两级的发证权限进行了划分。年以后，原国土资源部陆续授权黑龙江、贵州、陕西、新疆等省区国土资源主管部门负责辖区内的全部煤炭采矿权出让审批。年12月31日，自然资源部《关于推进矿产资源管理改革若干事项的意见（试行）》（自然资规﹝﹞7号）规定，省级自然资源主管部门负责煤炭矿业权出让、登记。
2、出让方式
《矿产资源法》颁布以来，我国矿业权在出让方式上大体经历了从无偿行政审批，到以有偿行政审批为主、招拍挂市场竞争方式出让为辅，再到以招拍挂市场竞争方式出让为主、协议出让和行政审批为辅的三个阶段的变化。年自然资源部《关于推进矿产资源管理改革若干事项的意见（试行）》规定，全面推进矿业权竞争性出让，除协议出让外，对其他矿业权以招标、拍卖、挂牌方式公开竞争出让。
鉴于煤炭矿业权已由省级自然资源主管部门进行出让管理，实践中还应